1. 中國(guó)水治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀

近年來(lái)，政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式在中國(guó)發(fā)展迅猛，成為政府提高公共產(chǎn)品與服務(wù)水平、促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民間投資、化解地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺乏的重要途徑。從2014年國(guó)務(wù)院常務(wù)委員會(huì)首批推出80個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)至今，環(huán)境（特別是水治理）領(lǐng)域已經(jīng)成為PPP模式推進(jìn)的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。

在《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”）發(fā)布的2015年年底，財(cái)政部、環(huán)境部就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)運(yùn)用PPP模式解決水治理問(wèn)題提出了明確要求和基本操作規(guī)范。2016年發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)則》也明確指出，要加大對(duì)政府和社會(huì)資本合作治理環(huán)境污染的支持力度。2018年5月，習(xí)近平主席在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要采取多種方式支持政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，加大重大項(xiàng)目科技公關(guān)，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大生態(tài)環(huán)境問(wèn)題開(kāi)展對(duì)策性研究。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，中國(guó)的水環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，以上具有指導(dǎo)性意義的政策文件和講話進(jìn)一步推動(dòng)了PPP模式在環(huán)境和水治理領(lǐng)域的快速?gòu)V泛運(yùn)用。

根據(jù)財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫(kù)的數(shù)據(jù)，截至2018年5月，全國(guó)PPP項(xiàng)目成交量為7253個(gè)，成交金額達(dá)10.91萬(wàn)億元，覆蓋全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市。其中農(nóng)田水利及環(huán)保類項(xiàng)目868個(gè)＊，占全部成交項(xiàng)目總數(shù)的11.96%；成交金額9949.8億元，占全部成交金額的9.12%。

（＊此為二手資料。由于缺乏原始數(shù)據(jù)，不能嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)田水利項(xiàng)目與環(huán)保類項(xiàng)目的具體數(shù)量，也不能明確環(huán)保類項(xiàng)目中具體的涉水項(xiàng)目數(shù)量，但有文章指出環(huán)保類項(xiàng)目中大約80%是涉水類項(xiàng)目。）

據(jù)投資單價(jià)和工程任務(wù)量等相關(guān)數(shù)據(jù)估計(jì)，完成“水十條”的總投資可能達(dá)到4.6萬(wàn)億元，預(yù)示著PPP模式的應(yīng)用將會(huì)創(chuàng)造更多投資機(jī)會(huì)，釋放巨大的市場(chǎng)空間。但目前來(lái)看，在建和投入運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目存在“重工程、輕工藝；重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量；重規(guī)模、輕規(guī)劃；重投資、輕運(yùn)營(yíng)；重土建、輕技術(shù)”的問(wèn)題。盡管這些項(xiàng)目在建設(shè)期能夠拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，但后期運(yùn)營(yíng)乏力，水治理效果不佳，還可能形成新的污染源，投資難以獲得回報(bào)也會(huì)引發(fā)各種法律糾紛。此外，由于項(xiàng)目招標(biāo)過(guò)程中對(duì)競(jìng)標(biāo)單位的資質(zhì)審核偏重資金、規(guī)模和工程類指標(biāo)，導(dǎo)致中標(biāo)參與PPP項(xiàng)目的國(guó)企多、民企少，并沒(méi)有真正激發(fā)盤(pán)活民間資本，也沒(méi)有促進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用和管理運(yùn)營(yíng)水平的提升。

在此，我們希望通過(guò)對(duì)新加坡新泉海水淡化廠（SingSpring desalination）PPP項(xiàng)目的分析，總結(jié)促成水治理領(lǐng)域PPP項(xiàng)目成功的因素，為中國(guó)此類項(xiàng)目的良性發(fā)展提供參考依據(jù)。

2.案例分析：新加坡新泉海水淡化項(xiàng)目

新泉海水淡化廠項(xiàng)目是新加坡第一個(gè)PPP項(xiàng)目，也是東南亞地區(qū)的第一個(gè)PPP項(xiàng)目。這個(gè)項(xiàng)目以BOO（Build-Own-Operate，建造—持有—運(yùn)營(yíng)）合同授予“新泉集團(tuán)”（SingSping，一個(gè)由新加坡凱發(fā)集團(tuán)和法國(guó)昂帝歐公司投資參股成立的融資平臺(tái)，分別持股70%和30%*）。項(xiàng)目采用反滲透膜（Reverse Osmosis, RO）工藝淡化海水，作為新加坡自來(lái)水生產(chǎn)的新增水源。

（*2003年，招標(biāo)完成后，昂帝歐公司退出了“新泉集團(tuán)”，凱發(fā)收購(gòu)了昂帝歐30%的股權(quán)，對(duì)“新泉集團(tuán)”擁有了100%的控股權(quán)。）

該項(xiàng)目的融資協(xié)議在2003年獲選為《歐洲貨幣》的“亞太年度最佳水務(wù)協(xié)議”。2006年，新泉海水淡化廠榮獲了英國(guó)全球水資源情報(bào)（Global Water Intelligence）設(shè)立的“年度最佳海水淡化廠”（Desalination Company of the Year 2006），因?yàn)樗恰疤魬?zhàn)了海水淡化價(jià)格昂貴這一全球傳統(tǒng)認(rèn)知的杰出工程”（a brilliant work of engineering which has challenged the global perceptionthat desalination is a high cost source of water）。

新泉海水淡化項(xiàng)目的基本信息如下表所示。根據(jù)合約內(nèi)容，建成后的新泉廠是當(dāng)時(shí)最節(jié)能的反滲透膜法海水淡化廠（每噸水耗能4.2kWhr），因此能以當(dāng)時(shí)的全球最低價(jià)提供淡化海水。

在文章《新加坡PPP海水淡化項(xiàng)目的融資與個(gè)案分析》（Financing and Case Study of Singapore PPP Desalination Project）里，Chowdbury和Tiong分析指出，政府或者水務(wù)部門(mén)無(wú)論對(duì)內(nèi)還是對(duì)外的融資能力主要取決于評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)給出的“國(guó)家信用評(píng)級(jí)”（Sovereign Credit Rating）。標(biāo)準(zhǔn)普爾2001年給出的國(guó)家信用評(píng)級(jí)顯示，無(wú)論本地貨幣還是外國(guó)貨幣，在新加坡實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期融資目標(biāo)的能力均為AAA，比很多國(guó)家更適于投資。

新泉海水淡化PPP項(xiàng)目能夠順利融資，職能健全的新加坡水務(wù)部門(mén)PUB也值得一提。PUB在金融、法律和技術(shù)方面都具備高度專業(yè)性，是一個(gè)綜合性強(qiáng)、運(yùn)行良好的水務(wù)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)。PUB內(nèi)部配備有訓(xùn)練有素的PPP人員，但仍然邀請(qǐng)第三方專業(yè)顧問(wèn)對(duì)項(xiàng)目提供咨詢和監(jiān)督，具體來(lái)說(shuō)，是德國(guó)的Fichtner Water & Transportation和美國(guó)的Black and Veatch，兩者都是國(guó)際水務(wù)領(lǐng)域知名的工程和技術(shù)咨詢公司。

新泉海水淡化項(xiàng)目的政府采購(gòu)采取了公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式，整個(gè)過(guò)程競(jìng)爭(zhēng)非常激烈。參與投標(biāo)的除了凱發(fā)集團(tuán)（Hyflux）和昂帝歐公司（Ondeo）聯(lián)合創(chuàng)建的“新泉集團(tuán)”，還有勝科集團(tuán)（SembCorp）、大士電力公司（Tuas Power）和吉寶基礎(chǔ)設(shè)施公司（Keppel Infrastructure）。最終，“新泉集團(tuán)”以20年期限內(nèi)的最低競(jìng)價(jià)和各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)達(dá)標(biāo)的BOO方案勝出。競(jìng)標(biāo)過(guò)程允許投標(biāo)機(jī)構(gòu)選擇最具創(chuàng)新性和最具成本效益的技術(shù)方案。

中標(biāo)的“新泉集團(tuán)”，其組成成員，即凱發(fā)集團(tuán)和昂帝歐公司，各自都具備強(qiáng)大的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)實(shí)力，很大程度上是項(xiàng)目成功的保障。凱發(fā)集團(tuán)是新加坡膜法海水淡化技術(shù)及其商業(yè)應(yīng)用的佼佼者，所擁有的膜產(chǎn)品及材料技術(shù)研發(fā)中心規(guī)模和技術(shù)都處于亞洲領(lǐng)先地位。它于2001年在新加坡掛牌上市，成為第一個(gè)上市的新加坡本土水務(wù)企業(yè)。昂帝歐是國(guó)際化工業(yè)和服務(wù)集團(tuán)蘇伊士（Suez）國(guó)際集團(tuán)的分公司，主要業(yè)務(wù)是為各類客戶提供水務(wù)解決方案。而蘇伊士國(guó)際集團(tuán)的前身蘇伊士－里昂水務(wù)集團(tuán)就是以水務(wù)起家，擁有150年歷史，業(yè)務(wù)遍及130多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，全球500強(qiáng)企業(yè)之一。

對(duì)于海水淡化項(xiàng)目的融資，投入成本和電力價(jià)格是最敏感的部分。由于膜法海水淡化是依靠電力加壓過(guò)濾的，日常運(yùn)營(yíng)成本里相當(dāng)大的一部分是電力成本。在新泉海水淡化項(xiàng)目中，“新泉集團(tuán)”在2004年和2006年跟新加坡電力公司Seraya Energy分別簽訂了《初步能源供應(yīng)協(xié)議》和《補(bǔ)充能源供應(yīng)協(xié)議》（Initial Energy Supply Agreement&Supplemental Energy Supply Agreement），約定直到2008年12月由Seraya Energy為其提供電力供應(yīng)。此后，新的能源供應(yīng)協(xié)議將通過(guò)招標(biāo)簽訂。新泉海水淡化項(xiàng)目對(duì)電力供應(yīng)協(xié)議采用現(xiàn)場(chǎng)購(gòu)買，這是因?yàn)樾录悠掠卸嗉译娏?yīng)商，幾乎沒(méi)有價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。即使如此，能源成本也是“新泉集團(tuán)”每年運(yùn)營(yíng)成本的重要組成部分。能源成本與燃油價(jià)格相關(guān)，為了使得燃油價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)可控，“新泉集團(tuán)”簽訂了“燃油互換協(xié)議”（fuel swaps）來(lái)防范風(fēng)險(xiǎn)。

在這個(gè)PPP項(xiàng)目中，新加坡政府沒(méi)有對(duì)貸款和投資提供擔(dān)保，但通過(guò)《購(gòu)水協(xié)議》（Water Purchase Agreement）提供了其他形式的擔(dān)保，包括基于保底水量的保底運(yùn)營(yíng)收入（Minimum operating income／Purchase min.quantity）、商業(yè)自由性／水費(fèi)定價(jià)靈活性（Commercial freedom）和協(xié)助許可證和同意書(shū)的及時(shí)授予（Assist in timely issuance of permit and consents）。“保底水量”條款規(guī)定了只要生產(chǎn)的水達(dá)到水質(zhì)要求，PUB必須付費(fèi)的最小水量。即使實(shí)際需要的水量小于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，也必須按這個(gè)最小水量來(lái)付費(fèi)，這意味著需求風(fēng)險(xiǎn)（Demand risk）由PUB承擔(dān)。此外，新加坡政府還通過(guò)JTC公司的租用合同為項(xiàng)目提供用地。

這個(gè)海水淡化項(xiàng)目存在一定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，即濃鹽水的排放。為了最小化對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，濃鹽水會(huì)通過(guò)一個(gè)水下排水口排放入海，具體排放位置和排放量必須通過(guò)嚴(yán)格徹底的評(píng)估。

3. 結(jié)論與建議

新泉海水淡化廠于2005年建成，至今已正式運(yùn)營(yíng)13年，且各方面運(yùn)行良好，能夠保持供水的質(zhì)和量。盡管還未到項(xiàng)目合同結(jié)束的時(shí)間，仍可以將其視為基本成功的項(xiàng)目。通過(guò)以上對(duì)此項(xiàng)目的深入分析，我們認(rèn)為促成項(xiàng)目成功有以下幾方面因素。

第一，對(duì)PPP模式采取謹(jǐn)慎態(tài)度。在PPP模式出現(xiàn)之前，作為公共產(chǎn)品，包括水供應(yīng)和水污染治理在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)都是由政府全權(quán)負(fù)責(zé)，是政府純投資的項(xiàng)目。PPP模式可以引入民間資本，緩解政府財(cái)政壓力，但同時(shí)也引入了新的利益訴求（如高投資回報(bào)率等），如果處理不好權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)的問(wèn)題，就很可能造成項(xiàng)目的失敗。從新泉海水淡化項(xiàng)目來(lái)看，新加坡政府是采取比較審慎的態(tài)度，作為試點(diǎn)項(xiàng)目，并沒(méi)有快速推進(jìn)，而是在新泉海水淡化廠融資成功、建成投產(chǎn)且各方面指標(biāo)顯示其可以長(zhǎng)期良性運(yùn)營(yíng)后，才將PPP模式推廣到更多水和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中。

第二，政府并不僅僅是“組織者”或“監(jiān)督者”，更是重要的“參與者”，需要與私營(yíng)部門(mén)分擔(dān)職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)。在新泉項(xiàng)目中，盡管新加坡政府沒(méi)有直接提供融資擔(dān)保，但承諾了“保底水量”，即承擔(dān)了需求風(fēng)險(xiǎn)，能夠保證項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中最基本的也是最重要的營(yíng)業(yè)收入。同時(shí)政府在整個(gè)項(xiàng)目框架中，還承擔(dān)了選址、土地租用、水的使用、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、管網(wǎng)建設(shè)、污染控制等職能，這種全方位的參與和部署是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目效果的重要保證。

第三，對(duì)專業(yè)性（特別是技術(shù)選擇和運(yùn)營(yíng)水平）的重視貫穿始終。作為項(xiàng)目的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，PUB本身具有綜合統(tǒng)籌性，包括水環(huán)境的保護(hù)、自來(lái)水生產(chǎn)與供應(yīng)、管道輸送、污水收集等一切涉水事務(wù)都在其管轄范圍之內(nèi)。PUB內(nèi)部有不同的專業(yè)性人員對(duì)不同涉水領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上能夠進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這也是公共部門(mén)能夠在PPP項(xiàng)目中全方位參與和部署的原因。除了與水相關(guān)的工程和技術(shù)人員，PUB還有具備金融和法律資質(zhì)的職員，即使如此，新泉海水淡化項(xiàng)目中還是邀請(qǐng)了國(guó)際水處理領(lǐng)域里面兩個(gè)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作為顧問(wèn)，在項(xiàng)目招標(biāo)和實(shí)施過(guò)程中提供咨詢意見(jiàn)并承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。

最后中標(biāo)的項(xiàng)目承擔(dān)企業(yè)，凱發(fā)和昂帝歐，除了資本雄厚，也具備強(qiáng)大的專業(yè)實(shí)力，在設(shè)計(jì)、技術(shù)、建造和運(yùn)營(yíng)方面都有突出的業(yè)績(jī)。實(shí)際上，項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)低能耗、低成本的運(yùn)營(yíng)，生產(chǎn)出達(dá)到WHO飲用水標(biāo)準(zhǔn)的淡水，并且很好地控制濃鹽水的排放，就是合作各方在技術(shù)方案選擇與實(shí)施上給予重視的結(jié)果。

吸收借鑒新加坡新泉海水淡化PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，或許可以解決中國(guó)水治理領(lǐng)域里PPP模式推行中出現(xiàn)的問(wèn)題，促進(jìn)PPP模式的良性發(fā)展和水治理實(shí)效的顯現(xiàn)。

首先，對(duì)于PPP模式的推進(jìn)采取審慎態(tài)度。目前來(lái)看，中國(guó)的法律、政策和市場(chǎng)環(huán)境仍有諸多不成熟之處，PPP項(xiàng)目的設(shè)立和實(shí)施仍然屬于嘗試階段，要重質(zhì)量而非數(shù)量。應(yīng)該先集中力量保證少數(shù)項(xiàng)目的成功，然后對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分析評(píng)估，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并以此為依據(jù)來(lái)開(kāi)展更廣泛的推廣。目前，PPP模式推進(jìn)過(guò)快，項(xiàng)目評(píng)估和總結(jié)做得不夠，增加了實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。今后，項(xiàng)目評(píng)估和總結(jié)要作為項(xiàng)目實(shí)施的重要環(huán)節(jié)加以落實(shí)。

其次，不能將PPP模式視為簡(jiǎn)單的政府融資，而要了解和正視不同利益相關(guān)方存在矛盾和沖突，多種風(fēng)險(xiǎn)并存且具有長(zhǎng)期性。因此，公共部門(mén)需要在項(xiàng)目框架設(shè)計(jì)中全方位參與，在專業(yè)經(jīng)驗(yàn)不足的情況下，應(yīng)該從外部聘用專業(yè)顧問(wèn)，保障項(xiàng)目能達(dá)到期望的效果。這個(gè)過(guò)程實(shí)際上也促進(jìn)了公共部門(mén)管治水平的提高。

再次，對(duì)項(xiàng)目承接方的資質(zhì)審核應(yīng)該注重“資金、設(shè)計(jì)、技術(shù)、建造和運(yùn)營(yíng)”五位一體，特別是要考慮設(shè)計(jì)、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)三個(gè)以往被忽略的方面，以保證項(xiàng)目具有長(zhǎng)期持續(xù)性和成本效益性。如果實(shí)施得當(dāng)，PPP項(xiàng)目可以為新技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)良好的平臺(tái)，從而促進(jìn)民生科技的創(chuàng)新和民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展。

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